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俄军职业化建设与改革重点有哪些方面

发布时间:2019-08-24 16:31 来源:未知 编辑:admin

  军队职业化建设与改革是一项复杂的系统工程,涉及军队建设的方方面面。就俄军改革重点而言,主要着眼于军队补充制度改革、军事职业教育制度改革和军人社会、精神心理保障改革等方面。

  军队补充是俄军常用的军事术语,它指国家为满足武装力量对人员的需求而采取的一整套措施。完善的补充体系能够在平时使军队保持应有的编制员额和储备训练有素的后备力量,在向战时过渡时及时实施全面动员,在战时确保补充作战部队损耗和组建新部队的人员需求。俄军事政治高层对补充制度改革十分重视。先后出台多项法律,确立了义务制与合同制相结合的混合补充制度,并着手合同制改革。

  俄军补充制度改革包括军官合同制改革、合同兵役制改革和预备役合同制改革三项内容。

  20世纪90年代初,俄军队规模大幅缩减,军人威望严重下降,相当一部分军官开始不安心于服役,这种现象严重威胁到军官队伍的稳定,对军事改革乃至军队日常活动造成了不利影响。为扭转这种局面,俄军决定引入合同制,利用契约精神激活军官服役的动力。

  1993年出台的《兵役义务与服役法》和《俄联邦武装力量军人签订服役合同书与退役办法暂行条例》国防部长命令规定,俄军现役军官、准尉、预备役公民、军校学员有权在自愿的基础上按法定程序与国防部签订服役合同,进而成为合同制现役军官,而不愿意继续服役的军官则可退役。

  从1993年8月至1994年底,俄军所有军官分批与俄国防部签订了服役合同,而以后所有加入现役或继续服役的军官也必须先签订服役合同。合同制使国家和军官之间建立了稳定的权利义务关系,在这种关系保障下,国家保住了军队骨干,军官获得了可靠的职位和收入。

  合同兵役制改革是俄军职业化改革的核心,俄历届领导人都将兵役制度改革作为任内军队建设与改革的重要内容之一。在20余年的改革过程中,俄军在合同兵役制改革的道路上不断探索,取得了实质性的进展,但也经历了不少挫折,其过程经历了三个阶段。

  第一阶段为1992~2000年,俄军确立了义务兵役制与合同兵役制相结合的混合兵役制,在大规模裁军的背景下增加了合同兵的数量。1993年2月,俄时任总统叶利钦签署了《兵役义务与服役法》,正式确立了义务兵役制与合同兵役制相结合的混合兵役制。

  然而,由于政治、经济等方面原因,合同兵役制改革的方案多次调整,使改革进程受到严重影响。不过,在这一阶段确立了混合兵役制,大幅缩减了军队员额,并积累了一定的经验,为之后的改革奠定了基础。

  第二阶段为2001~2010年,俄军启动了分阶段向合同兵役制过渡的联邦专项纲要,合同兵数量显著增加,但随即陷入停滞。普京执政后,迅即着手推动军队职业化改革,他放弃了之前盲目提高合同兵数量的做法,开始采用成建制地组建合同兵部队的职业化改革思路。

  俄军首先从2002年9月至2003年底在王牌部队第76近卫空降师进行合同制改革试点,之后在总结试点经验的基础上制定了《2004~2007年部分兵团和部队兵员补充转向合同制的联邦专项纲要》。该《纲要》规定,从2004年起,俄常备兵团和部队的兵员补充将完全转用合同制,义务兵服役期自2008年起由2年缩短至1年,义务兵仅用于补充非常备部队和国家后备力量,以应付未来可能发生的大规模战争。

  通过实施该《纲要》,俄军士兵和士官中合同兵的比例达到了40%。但是,《纲要》的预期目标并未实现。根据俄联邦审计署2008年7月的审计结果,截至2008年1月1日,俄国防部招募的合同兵仅为原计划的79.9%,合同兵役制的吸引力和常备部队的战备能力均未达到预期水平。

  与此同时,国防预算已无力供养日益增加的合同兵,且合同兵部队的作战能力并不能令人满意。俄意识到这种合同兵役制改革的思路不妥,遂于2010年秋宣布暂停征招合同制军人,逐步降低合同制军人的比例,同时相应提升义务兵的比例。俄军又重新回到以义务兵为主的混合兵役制的老路,军队职业化改革严重受挫。

  第三阶段为2011年至今,俄军通过总结合同兵役制改革失败的教训,认识到军队职业化改革单纯追求合同兵数量的做法是错误的,必须注重培养合同兵的军事职业素养。为此,俄自2011年起采取了若干措施完善合同兵役制,重启职业化改革,并朝预定目标稳步推进。

  一是制定全新的、更加严格的招募标准。俄军对需由合同兵担任的岗位进行考察,并据此制定合同兵在年龄、教育程度、健康状况、专业技能等方面的具体标准。

  二是引入新的合同兵役选拔机制。新机制的特点是所有申请成为合同兵的公民都必须在教导部队、武备中学或军事院校进行培训,只有通过毕业技能考核的人才能签订服役合同。

  三是加强对合同兵的鉴定工作。从2011年起,每年对合同兵进行一次考核鉴定,以考察其是否适合继续服役,并视情让其参加补训或复训。四是建立新的合同兵招募组织领导体系。

  2011年3月,俄军经过综合研究国家人口、军队需求和财政拨款等因素,制定了新的合同兵役制改革目标:2017年前使合同兵数量达到42.5万人,平均每年需招募5万人。俄军还强调,本次改革绝不再急于实现数量增长,而是要坚持质量为先。从这几年的实践来看,改革措施成效明显,俄军合同兵有计划地参加补训和复训,且总人数实现了稳步增长,截至2015年底,俄合同兵在整个武装力量中的比例首次超过了义务兵,达到35.2万人。

  随着军官合同制改革和合同兵役制改革的推进,俄军开始考虑建立与合同制军人服役制度相适应的合同制预备役制度,训练和储备能够补充常备部队的职业化后备力量。“新面貌”改革后,俄军裁掉了所有简编部队和架子部队,常备部队主要岗位均由合同制军人担任,此时进行预备役合同制改革的条件已基本成熟。

  2012年12月30日,俄颁布《关于建立预备役部队问题对若干法律文件的修订》联邦法律,自此俄新的预备役制度正式确立。其具体改革举措:一是整个预备役分为预备役部队人员和后备兵员两部分。

  后备兵员是指服预备役但未编入预备役部队的公民,他们仍承担部分预备役军人的义务,但不再被强制参加军事集训,是紧急情况下补充作战部队的第二梯队。二是建立领导组织体系。

  俄把军事职业教育作为国家普通教育基础上的国家职业教育的组成部分,高等军事职业教育高于高等普通教育,由军事院校体系实施。该体系的主体是国防部下属高等军事院校。因此,俄高等军事院校网构成了俄职业军官培训体系。在该体系中,高等军事院校对军官(学员)进行有针对性的培训、进修和复训,并同时确认其是否达到国家规定的教育水平。在军事职业教育制度改革方面,俄军主要采取了以下几项举措:

  俄军将军事高等教育纳入国家高等教育体系,使其能够得到整个社会的承认。俄国防部于1994年4月颁布了新的《高等军事院校条例》,规定俄军院校实行国家统一的教育标准,采用与地方高等院校相同的三级教育体制。1998年,俄军又重新制定了军事专业的国家高等教育标准,解决了普通科学文化教育与军事专业教育相矛盾的问题,调整后的大部分指挥专业由5年制恢复为4年制,节约了人力、物力资源。2012年,俄开始启用第三代国家教育标准,俄军于2013年9月更新军事教学大纲,新大纲将教学重点转向塑造学员的领导能力、提高实际操作能力、掌握先进武器装备和现代军事对抗手段等。

  俄军从2011~2012训练年度开始采用新的军官补充教育制度。这种体制的实质是,军官在整个服役期间要进行连续不断的培训,即军官在每次晋升任命之前,必须到相应院校进行一定时间的进修。如果一名排级军官能够从27岁到60岁走完33年的全部军官生涯,就需入院校学习7次,学习时间总计为33个月。俄军认为,新的补充职业教育体制是俄军事教育最重要的原则,它强调对军官进行持续不断的培训,以期为“新面貌”改革后的俄军培养符合时代要求的新型军官。

  俄军对培养军官的初级高等军事院校培养体系进行了调整,一方面将高等指挥与工程技术院校合并,把部分工程技术学校改为指挥学院,另一方面大幅增加指挥学院的专业技术课程,开设军事与技术结合、军政结合、文理工科交叉的课程,培养科学文化基础扎实的军事通用人才。

  目前,俄军初级院校普遍实行“两段式”教育,前3~4年实行国家统一教育,完成标准大学教育,再用1年时间进行军事专业教育。以此培养的军人是既懂技术又会指挥的复合型人才,在部队任职时能够更好地适应工作,有更广阔的职业发展空间。

  俄军认为,完善的社会保障体系是提高军人生活质量、提升军队社会威望与职业荣誉感、令军人职业受到社会广泛认可的前提,是推进军队职业化改革的有力支撑。20世纪90年代,由于俄陷入严重的经济与社会危机,苏联时期所建立的军人社会保障体系几乎完全失效。

  进入21世纪,俄军事政治高层开始重视改革与完善军人社会保障体系,在一系列军队建设构想类文件中都将其列为优先任务。为实现军队职业化改革目标,俄军对军人社会保障体系进行了大刀阔斧的改革,以物质保障、住房保障和精神心理保障等为重点,积极改善军人待遇,以确保职业化改革能够顺利实施。

  军人的物质保障包括薪金与各种福利,具体来讲就是军人及其家属所享受的货币与实物保障,以及国家特许的一些优待权利。自俄军组建以来,俄军人薪金一直处于较低水平,军人薪金长期未得到有效增长。据统计,1992~2004年军人所得薪金的购买力下降了50%以上。部分福利待遇也以联邦法律的形式被取消。面对军人权利日益受到损害、生活质量连年下降的状况,军人的不满情绪与日俱增,对国家的信任度也严重下降。

  在这种情况下,俄军不得不对军人的物质保障制度进行改革。一是大幅增加军人薪金。自2012年1月1日起,军人平均加薪1.5~2倍,其增幅是俄建国以来最大的一次,军人薪金自此有了实质性增长,这也是2012年以后俄军合同兵数量实现稳定增长的一个重要原因。二是平衡薪金结构,提高基本工资。在新的薪金结构中,由军衔工资和职务工资组成的基本工资占薪金总额的一半,而各类津贴由原来的100余种减少到9种月津贴和4大类额外补贴,数额也明显变少,薪金整体结构趋于合理。三是提高货币补偿实物福利的额度。俄政府和国防部经调查发现军人并没有实际享受到法律规定的所有福利待遇,因此,决定取消军人及其家属的部分优待,并以货币的方式加以补偿,额度为每人每月约4300卢布。

  俄军建立之后,继承了苏军住房保障的基本制度,即现役军人分配或租住公寓房,退役军人由国家免费提供住房。然而,在国家实施大规模裁军的情况下,军人住房保障制度遭遇了严峻考验。一方面,为安置从国外撤回的军人,需要政府增建大量公寓住房,另一方面,大批退役军人也需要国家提供免费的永久住房。整个20世纪90年代,在国家经济濒临崩溃、军队日常活动都无法保障的情况下,军人住房问题成为困扰军队建设与改革的一大难题。

  为解决这一问题,俄国防部主要采取了下列三项措施:一是分批分类实行住房保障。由于住房保障缺口过大,不可能在短时间内一次性解决问题,俄国防部决定对合同制军人分批分类实行住房保障。按照计划,俄采取支付购房或建房补助金、直接交付住房等形式,为不同批次入伍的军人提供公寓住房或永久住房。

  二是建立军人住房保障公积金与抵押贷款制度,合同制军人住房保障开始由现房供给形式向货币积累形式转变。国家为参加该制度的每名军人设立个人账户,在军人服役期间,国家将逐季度向个人账户内存入一定数目的购房款,三年后军人可根据个人意愿将这笔钱作为在国内任意地区购买私人住房的启动资金,而不必等到服役期满。截至2015年底,有超过35万名军人开设了个人公积金账户(未计入因各种原因已关闭的账户),14万名军人获得了住房,可见,利用公积金购房已成为合同制军人获得住房保障的重要形式。

  三是调整住房保障领导管理体系。长期以来,俄军住房保障工作由国防部营房管理总局负责领导,往下是各军区营房管理局、军兵种营房管理局、中央军事指挥机关营房管理局,再加上这些单位下辖的直属部队和分支机构,整个住房保障系统大约有9500名军人和文职人员。

  俄军一直强调精神因素在战争中的作用,认为精神因素在很大程度上有利于提升军队的战斗力,并最终决定战斗乃至战争的胜负。俄军事活动家德拉戈米罗夫曾评价过战斗精神的重要作用。他说:“在战争最为关键的时刻,也就是决定胜负的时刻,意志力的作用就会越升到首位。”

  因此,俄军在加强军人社会保障的基础上,十分重视军人的精神心理保障,注重培育军人的战斗精神。在俄军的战斗精神中,爱国主义是核心、起着凝聚军心的作用。

  俄军战斗精神的突出特征表现在崇尚进攻、英勇无畏和集体主义三个方面。俄军强调主动进攻而非消极防御,强调英勇无畏而非畏首畏尾,强调集体协同而非单打独斗,这些都为战争的胜利奠定了基础。而战斗精神的养成,俄军主要通过四个途径来达成。

  一是培养军人崇尚荣誉的精神追求。俄罗斯民族是一个尚武的民族,历史上曾出现过许多著名将领,俄军很重视利用本国辉煌的军事历史和传统教育现代军人,培养军人的荣誉感和集体认同感。

  2013年,俄将西部军区第5独立近卫摩步旅和第4独立坦克旅分别重新改回塔曼师和坎捷米罗洛夫师,并且恢复了其历史称号,此外分别授予了第154独立警卫团和第130独立摩步旅“普列奥布拉任斯基团”和“谢苗诺夫斯基近卫团”荣誉称号。通过此举在俄军人心中强化了本国的军事传统和光荣历史。

  二是尊重士兵及其权利。为了维护官兵的权利,俄军建立了“军官会议”制度,为军人维护权利相互提供支持。俄军于1998年专门通过并颁布了《军人地位法》,明确规定了俄罗斯军人的权利、义务和责任,以及国家对军人实行法律、社会和物质保障的基本政策,特别强调俄罗斯要“在国内营造一种氛围:尊重和信任武装力量、其他军队、队伍和机构、服兵役以及加强国防和保障军事安全有关的活动”。该法律还明确规定了“退役军人及其家庭成员的权利和自由”,这为军人安心服役、保障权利提供了法律依据。

  三是将宗教作为军人精神教育的重要手段。俄军自组建起就引进了宗教工作,并逐步建立起独具特色的宗教工作体制。俄国防部设有信教军人工作局,主要负责了解武装力量的宗教需求、随军神职人员的选拔等工作。在各军区司令部成立了信教军人工作处,主要任务是协调所有信教军人的工作机构,向部队和分队提供适当的宗教工作组织方法指导。在旅级以上单位设置“指挥员信教军人工作助理”职位,由符合要求的神职人员担任。这一职位的设置将神职人员的身份正式军队化,使其成为专门为军队信教人员服务的人员。

  纵观俄军职业化改革历程,立法是俄军公布军事政策、落实改革举措、监督改革进程最常用、最重要的手段。俄进行任何领域的一步改革都坚持立法先行。经过20余年的完善与补充,俄军已具备了较为完整的军队职业化法律保障体系。

  目前,俄军实行职业化改革的法律保障体系层次清晰、职能明确。该体系包含三个层次:

  一是《俄联邦宪法》。它规定了国家的国防职能(保障国家领土完整和不受侵犯),为国家制定其他法律文件和军人享受各种保障提供最基本的法律依据。

  二是俄武装力量建设领域的联邦法律。此类联邦法律数量较多,如《兵役义务与服役法》《选择性民役法》《动员准备与动员法》《军人地位法》《老战士法》等,它们是武装力量建设相关领域的基础性法律,规定了军队建设的组织程序和军人的权利与义务。

  三是其他规范性法律文件。它是指通过总统令、政府令、国防部长令等形式批准生效的规范性条例、章程、规定等。如1999年9月16日俄联邦第1237号总统令批准的《服兵役程序条例》、2001年1月16日俄国防部长第30号命令批准的《武装力量士兵和士官补充指南》等,它们往往对武装力量建设和军人权利保障有十分细致的规定,具有较强的可操作性,是对联邦法律的重要补充。

  另外,俄在法律文件宣传方面下了较大功夫。俄法律文件公开程度较高,只要不涉密,都可以很方便地从多个渠道获取最新文本。在俄罗斯,规范性法律文件基本都是以总统令和政府令的形式公布的,俄总统网站和政府网站每日都会更新法令动态,确保民众第一时间获悉有关政策。(作者:韩喆于淑杰,作者单位:军事科学院)

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